一
行政事業單位內控體系建設政策依據
1財政部【2012】21號文
財政部發布【關于印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》的通知】并于2014年1月1號起正式實施 ，做好推進落地的相關工作極為迫切。
2山東省財政廳魯財會[2014]4號文
山東省財政廳發布《山東省貫徹<行政事業單位內部控制規范>實施意見》的通知（魯財會[2014]4號），要求山東省各行政事業單位積極推動內部控制體系建設。
3財政部財會【2015】24號文
財政部發布《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，意見要求到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系。
4山東省財政廳魯財會【2016】13號文
山東省財政廳《轉發財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設指導意見的通知》（魯財會【2016】13號），要求2016年底前實現行政事業單位內部控制全覆蓋。要建立健全由審計、監察等部門參與的協調機制，協同推進內部控制建設和監督檢查工作。
5財政部財會【2016】11號文
財政部發布《關于開展行政事業單位內部基礎性評價工作的通知》，要求各單位進行內部控制的基礎性評價工作，并對內控體系的各項考核指標做了明確規定，單位內控基礎性評價的結果要求單位主要負責人簽字。
6山東省財政廳魯財會【2016】24號文
山東省財政廳關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》（魯財會【2016】24號）要求，行政事業單位（以下簡稱單位）應于2016年底前完成內部控制的建立與實施工作。
7財政部財會【2017】1號文
為進一步加強行政事業單位內部控制建設，規范行政事業單位內部控制報告的編制、報送、使用及報告信息質量的監督檢查等工作，促進行政事業單位內部控制信息公開，提高行政事業單位內部控制報告質量，財政部頒布《行政事業單位內部控制規范（試行）》。
8財政部財會函【2017】3號
為了更好的掌握單位內部控制建立與實施情況，更好發揮信息公開對單位內部控制建設的促進和監督作用，財政部決定開展2016年度行政事業單位內部控制報告編報工作。
二
行政事業單位內控體系建設意義
十八以來，中央高度重視黨風廉政建設和反腐敗工作，領導人在第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上明確指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。
內部控制體系建設具有重要意義，一方面是國家當前政治形勢的需要，反腐是形勢所需，制度是預防腐敗的關鍵，內控體系建設能協助構建一種不能腐、不敢腐的防范機制，實現“把權力關進制度的籠子里”；另一方面有效提高單位內部的內部管理水平，有助于厘清責任、保護干部。
三
行政事業單位內控體系建設目標
1總體目標
根據《行政事業單位內部控制規范》（以下簡稱《內控規范》）以及相關單位管理文件要求，結合行政事業單位（以下簡稱單位）實際，構建全面而系統的行政事業單位內部控制體系，規范單位各項業務活動管理，控制業務活動風險，提高單位運行效率；最終編制《行政事業單位內部控制手冊》（以下簡稱《內控手冊》）與《行政事業單位內控制度匯編》（以下簡稱《制度匯編》），并在此基礎上研發和部署“行政事業單位內部控制管理信息系統”。
2具體目標
1.建立單位內部控制組織架構，保障內控制度的有效運行。
根據《內控規范》要求，依據單位現有管理體制，建立適合單位的內部控制組織架構，從體制上保證內控制度建設與執行的有效性。
2.制定標準化業務流程，規范業務活動管理。
根據《內控規范》要求，結合單位業務活動特點，充分考慮單位管理需求，制定標準化業務流程，保證所有業務活動有章可循。
3.控制業務活動風險，保證業務活動合法合規。
建立風險評估機制，對業務活動風險進行定性與定量評估；選擇風險應對策略，再造業務活動流程，預防業務活動風險。
4.實現對業務活動的管控合力，提高資源使用效率。
實現預算業務與其他各項業務的對接，完善預算管理體制，形成對經濟活動的管控合力，提高單位經濟資源的使用效率。
四
行政事業單位內控建設范圍和成果
1單位層面內控建設
1.建立單位內部控制工作領導小組和組織架構。
2.確定單位內部控制建設牽頭部門。
3.建立相應的議事決策機制和溝通協調機制。
4.確定適合單位的內控風險管理機制。
5.確定單位的內控風險管控方式。
6.建立清晰、明確的單位關鍵崗位內控崗責體系。
2業務層面內控建設
根據《內控規范》要求，在預算業務、收支業務、采購業務、資產業務、合同業務、建設項目六個方面建立內控制度，在此基礎上確定各項業務的控制目標、業務流程、崗位設置、不相容崗位、風險分析、風險應對與流程再造等內容，建立系統而完善的業務層面單位內控體系。
3內控建設單位范圍
行政事業單位
4業務流程范圍
1.內部控制體系建設內部經濟業務流程（根據單位實際情況增減）
（1）預算管理模塊
① “一上一下”預算編制流程；
② “二上二下”預算編制流程；
③ 預算調整流程；
④ 預算執行管理流程 ；
⑤ 決算編制批復流程；
⑥ 績效考核管理流程；
（2）采購管理模塊
⑦ 政府采購--集中采購管理流程；
⑧ 政府采購--分散采購管理流程；
⑨ 自行采購--設備采購管理流程；
⑩ 自行采購--其他固定資產采購管理流程；
11 其他材料采購管理流程；
（3）收支管理模塊
12 收入流程（根據具體單位情況）
13 經費支出基本流程；
14 費用報銷流程；
15 辦公費審批流程；
16 設備維修流程；
17 差旅費審批流程；
18 會議費審批流程；
19 接待費審批流程；
20 短期出國經費審批流程；
21 公務用車審批流程；
22 租車審批流程；
23 借款流程；
24 報銷沖賬流程；
25 預付款流程；
26 退費管理流程等；
（4）資產管理模塊
27 固定資產購置審批流程；
28 固定資產驗收流程；
29 固定資產領用流程；
30 固定資產清查流程；
31 固定資產處置流程；
32 存貨管理流程；
33 材料購置審批流程；
34 材料驗收流程；
35 材料領用流程；
36 材料清查流程；
（5）合同管理模塊
37 合同的審批流程；
38 合同的執行流程；
（6）基本建設模塊
39 項目建議書流程；
40 可行性研究流程；
41 初步設計與概算流程；
42 招標管理流程；
43 施工管理流程；
44 簽證管理流程；
45 竣工驗收流程；
46 財務決算流程。
5項目成果
《行政事業單位內部控制手冊》
《行政事業單位內控制度匯編》
《行政事業單位內部風險評估報告》
行政事業單位內部控制管理信息系統
五
行政事業單位內控體系建設實施步驟
按照行政事業單位內部控制建設的一般規律，本項目擬分為九個階段開展：
行政事業單位內控咨詢實施步驟
第一階段：項目準備和啟動階段
1.確定單位內控建設目標與范圍；
2.成立項目小組，明確小組成員的工作職責，與工作機制；
3.向單位方匯報項目整體工作方案，包括各階段工作目標，實施方案與詳細工作計劃日程表；
4.召開項目啟動會，對單位方相關人員介紹內控建設思路與原則，介紹項目實施方案。
5.開展內控相關知識培訓。對單位方相關人員進行內控知識進行培訓。
第二階段：單位內控現狀調研階段
1.了解單位內控現狀，包括單位領導管理體制、組織框架、部門設置及功能、現執行制度、現有人員的崗位責任制、管理中存在的問題等；
2.了解單位管理與發展的未來規劃；
3.制定訪談計劃和提綱，進行訪談。訪談對象包括單位領導（至少一人）；財務部門、審計部門、資產管理部門等相關部門負責人等。
4.對現有內控體系的整體情況進行風險狀況評估。
第三階段：制度梳理階段
1.梳理單位適用的各項規章制度，包括國家法律、部門規定、行業規范、單位內部規定等；明確單位外部和內部的定額定量標準；收集現有規章制度，對于無制度匯編的單位，從各個部門收集，制度收集采用歸口管理原則，誰主管誰負責。
2.排查單位“三定”方案，明確單位職能、機構和人員編制設置標準；
第四階段：形成階段評價工作成果
在現狀調研及制度梳理的基礎上，根據《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號以及相關文件進行評價打分，并出具行政事業單位內部控制報告。
第五階段：業務流程梳理階段
1.梳理預算、收支、政府采購、資產管理、建設項目和合同業務以及具體財政業務流程，明確各項業務的目標、范圍和內容，形成業務流程圖；
2.明確業務流程中的崗位設置情況、崗位職責范圍和標準，確定必要的不相容崗位。
3.明確業務環節。梳理具體業務流程，分析流程每一個節點，找出每個節點的控制要點，明確流程的關鍵控制節點并進行說明；發現流程中業務交叉、重疊、缺失的問題，并對交叉、重疊、缺失情況進行簡要描述。按照業務實現的時間順序和邏輯順序，將各個業務中的決策機制、執行機制和監督機制融入到業務流程中的每個業務環節，細化業務流程中各個環節的部門和崗位設置，明確其職責范圍和分工。
第六階段：風險評估階段
1.對各業務環節風險進行定性、定量評估。細化業務風險分析，找出風險點。對機構設置和崗位設置進行具體分析，從業務環節角度評估特定風險，并對風險點進行排序，排查主要風險點?？梢酝ㄟ^調查問卷、量化打分、穿行測試等方式進行。
2.分析業務流程節點及每一節點的控制要點，找出每一節點的風險點，并對風險來源及風險程度進行判斷，特別關注關鍵節點的風險點。
3.對節點風險進行量化，評估風險的重要程度和發生的可能性，分析其對達成單位目標的影響程度，確定影響目標達成的主要風險，出具風險評估報告。
第七階段：流程再造與制度設計階段
1.查看每一風險點是否有相應控制辦法，并對控制效果進行分析，對于控制漏洞進行說明提出改進建議。
2.針對分析的風險，設計管控模式，選擇風險應對策略與方法。進行流程再造，形成新的完整的業務流程。風險控制方法主要包括：不相容崗位相分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制以及信息內部公開等方法。
3.撰寫《內控手冊》初稿。
4.根據相關業務處室或崗位對《內控手冊》初稿的意見與建議，修訂完成《內控手冊》，并編制《制度匯編》。
第八階段：項目的評價監督階段
1.定期（通常為一年）或不定期（出現重大政策調整）根據單位內部、外部環境變化情況，對單位經濟活動風險狀況進行評價；
2.定期或不定期對單位內控制度建設情況進行評價；
3.定期或不定期對單位內部控制制度執行情況進行評價；
4.針對識別的經濟活動風險進行應對，并對內控制度進行優化完善。
六
行政事業單位內部控制管理信息系統建設技術方案
“行政事業單位內部控制管理信息系統”是在調研了近百家行政事業單位的基礎上，根據財政部頒發的《行政事業單位內部控制規范》并最終結合行政事業單位實際情況精心研發一款專門用于行政事業單位內部控制的流程管理軟件。該系統以預算為主線、資金管控為核心，將預算管理與流程控制融為一體，實現了自定義單據、自定義流程、數字簽名、流程跟蹤等功能，并且能夠與當前主流行政事業單位會計核算軟件實現無縫對接，是行政事業單位內部控制的有力工具。
系統將內控相關的組織建設、法律法規、規章制度、工作流程、崗位管理等固化到系統平臺中，做到流程可跟蹤，審批有依據，實現了對經費的事前、事中、事后全流程控制。
1系統建設模塊
2系統的管控方式
3系統的體系架構
4系統的涵蓋流程
1.預算管理
（1）預算維護
（2）預算調整
2.支出管理
（1）公務接待
（2）公務派車
（3）差旅費
（4）會議費
（5）印刷費
（6）辦公樓日常維修
（7）零星采購
（8）其他付款（財務直接付款類）
3.政府采購
（1）政府采購申請
（2）專項資金支出申請
4.合同管理
（1）合同審批事項
（2）合同履約事項
5系統的功能介紹
1.系統集成了完整的預算資金管理系統，它可將財政批復的預算指標直接進行導入和分解，形成可以與“流程控制”結合使用的明細指標。
2.預算管理始終貫穿單位全部經濟業務活動，可隨時掌握預算執行情況，完整的預算執行報表更有利于預算執行分析。
3.系統將單位梳理后的內控流程“信息化”，形成由系統控制業務流轉的“控制流”。單位可根據實際情況對“控制流”中的節點進行崗位角色定義及崗位職責定義，確保流程控制清晰，崗位職責明確。
4.系統將流程控制中的風險點嵌入到流程審批節點。審批人在出具審批意見時，可直觀了解其審批要點，明確其審批責任，做到關鍵風險點不遺漏。
5.系統將內控制度與對應流程相關聯，實現件件審批有依據，并可將內控制度及法規進行歸集、分類，形成單位“制度庫”，便于隨時查詢和學習。
6.管理系統對經辦人員的審批、查詢等權限進行嚴格設置。業務審批人可根據實際權限查看所審批事項的具體執行情況；，實現對審批事項的全流程跟蹤和監督。
7.內控管理系統通過安全的CA數字簽名認證和VPN撥號認證結合，實現不受時間、地點限制的移動辦公，在保證安全審批的前提下，進一步提高審批效率,移動辦公需提供與內控系統配套的移動審批APP。
8.系統提供與當前主流行政事業單位使用的會計核算軟件對接的數據接口，可直接生成對應憑證傳遞到對應賬務處理模塊，實現與賬務處理系統的無縫對接。
9.內控業務流程結束后，在打印各類單據時審批人的簽字能自動打印到單據上，線上審批完成后不再需要審批人手工簽字.
10.同一筆業務如果內控流程中某審批人需要多次審批，在第二次審批時可根據需要自動審批通過，并在系統中保留二次審批自動通過的痕跡。
11.審批人可以在線指定了解或經手的經辦人協助審批，協審人能夠在線給審批人反饋意見，協助審批人對業務的有效性和真實性做出判斷，避免出現業務風險
12.業務流程結束后可以自動形成公示信息，系統所有用戶可在線查看到公示內容。
13.系統支持連接高拍儀功能，能快速實現單據的上傳。
14.系統帶有領導督辦、績效評價功能，單位主要負責人能實現對重要事項的及時督辦。
15.業務內容個性化定義。業務表單、內控流程、打印單據按照臨沂市國土資源局單位特點及管理要求進行個性化定義和實施，固化內控業務流程和審批權限，實現自動流轉，不需人工干預。
16.系統實現支出管理的事前申請和事后報銷申請以及事后監督在同一個業務流程中實現，實現業務全流程管理，避免出現一個業務分多個流程導致業務不連貫的情況。
6系統的功能特點
1.規范管理
落實單位支出政策和相關制度，固化工作流程，規范費用報銷和審批程序，業務人員可以實時查看流程的審批過程與結果，實現規范化管理和自動化控制。
2.深化協同
通過與預算管理、資產管理、合同管理、會計核算系統的銜接，使資金支付業務更加自動化，實現業務協同；
3.強化監控
系統實時提供當前可用預算，及時了解部門預算的執行情況；實現對預算執行和業務標準的實時監控，對異常情況、超預算進行實時預警或控制，實時監控支出事項及費用發生動態。
4.多維分析
摒棄了繁瑣的手工控制，取而代之的是直接從系統中獲取相關的數據，及時反映各項費用的執行情況，為決策分析提供數據支持，輔助領導決策。
5.提高效率
有效解決了風險防控與工作效率的矛盾。實現了審批流程與相關法規的關聯。審批人在審批過程中可方便地查詢相關規定，了解審批依據；系統支持遠程登錄，審批人可以通過網絡遠程登錄系統進行審批。
6.明確職責
對每一步審批，都提示審批人應負責和特別關注的地方，做到分工明確，責任到人，風險可控。
七
“行政事業單位單位內控管理信息系統”實施方案
第一階段：了解單位信息化情況，對軟件、硬件環境提出要求
項目組派軟件工程師實地了解單位的信息化建設情況，并對信息系統構建所需要的軟件環境和硬件環境提出需求，或者利用單位現有軟件、硬件環境，或者提出新的需求。
第二階段：根據《內控規范》和單位需求研發內部控制管理信息系統
項目組研發內部控制管理信息系統，并充分征求單位意見。
第三階段：在單位內網部署內部控制管理信息系統
項目組在單位內網部署內部控制管理信息系統并調試；對不滿足需求的軟件、硬件環境對單位重新提出需求。
第四階段：內部控制業務流程以及單位組織架構的信息化搭建
項目組與單位溝通，安排業務骨干選擇并確定需要信息化實現的單位內控流程，項目組根據單位提出的意見和建議修改信息化流程配置。
第五階段：內控控制管理信息系統的系統測試和問題修改
單位組織業務骨干組成的測試小組，項目組對測試小組進行相關系統內容培訓，并指導其進行測試，記錄測試中遇到的問題并做出隨時修改。
第六階段：內部控制管理信息系統的全員培訓
選取信息系統優秀培訓講師，對單位內部所有系統使用人員進行系統使用培訓，解答在培訓中學員提出的問題，編寫內控管理信息系統使用手冊供操作時參考。
第七階段：內部控制管理信息系統內部試運行階段
協助解決系統使用人員在試運行階段遇到的問題，對使用人員提出的系統修改意見及時反應并作出反饋。
第八階段：內部控制管理信息系統的正式上線
項目組組織全體人員進行正式上線前的二次培訓，對上線使用中遇到的問題隨時解決。